作者：赵铮博士  南京谋士资产管理有限公司

物有所值评价作为评判某项目能否采用PPP模式运作的重要依据，是PPP项目识别阶段中的核心工作之一。笔者作为“奋斗在PPP全生命周期咨询服务的一线工作人员”，又有幸作为“专家”参与了一些PPP项目的物有所值评审，已深刻体会到现阶段的物有所值评价方法存在一些问题或缺陷，现将这些问题与我们的应对之道撰文分享，希望能够得到业内同仁的共同探讨。

由于财政部对于物有所值评价的操作指引出台较晚（财金[2015]167号文于2015年12月底发布），造成之前的物有所值评价处于无序状态，仅笔者就见到过十余个版本的评价标准，而且部分标准或与PPP物有所值的评价思维脱轨——如某保障房PPP项目的定性评价标准基本上就是运作此项目的经济与社会价值（与项目可研报告的类同）；或流于形式——如将定量评价做成“数字游戏”，部分定量评价甚至采用“不折现”的方法，以求“速战速决”。

在167号文发布之后，物有所值评价的标准与操作得到了规范，但是仍然存在一定的问题：

一、定性评价存在的问题与应对

定性评价目前存在两方面问题：

1、现有的定性评价标准过于宽泛，不利于专家做出评判

我们作为第三方机构为PPP项目提供全生命周期咨询服务时，外部专家在对项目信息了解不足的情况下，都会有“指标能不能再细一点，评审原则能不能贴合实际一些”的诉求，比如许多专家都曾要求我们提供更细致的指标，以便于评价“全生命周期整合程度”。

对于此问题，我们采取三方面的应对措施：

一是对于财政部现行的“6+2”指标体系进行了精细化拆分——在每个评价指标下建立二级评价指标，例如，在风险识别与分配指标下建立风险管理能力、风险识别准确度、风险分配预案及其合理程度三个二级评价指标，以满足专家对于指标细化的要求。

二是除了对每一个二级指标都给出评价标准外，还结合项目内容，给出周详的评价信息，以便于评审专家获得更为详实的项目信息，做出更为准确的判断。

三是优化了评价操作——我们将每项二级指标分为三个等级，即很好、较好、一般及以下，对应的分值分别为81-100、61-80、0-60。这种操作方式能够在符合167号文规定的基础上（评分结果在60分以上的通过定性评价），提升评价效率。此外，针对部分专家提出的“究竟打多少分”（即85和95有何区别，以什么原则去评判）之类的问题，我们在部分项目的操作上，将财政部提出的“百分制”评价原则转换为“五分制”或“四分制”，以便于提升评价效率。

2、定性评价标准存在问题

作为评审专家对定性分析进行评判时，笔者认为，尽管财政部对于物有所值定性评价已有了相应的指标体系与操作指引，但是在实际执行时，仍然存在两方面问题：

一是评价标准与行业政策或项目实际情况不符合。例如，某新建养老PPP项目使用“项目规模大小”作为物有所值定性分析的补充评价指标之一，但是第三方机构将“有利（81-100）”一项的评价标准定为“项目规模超过100亩”，这样的评价标准明显有悖于《养老服务设施用地指导意见》对于养老项目宗地规模的要求。

二是评价标准过于模糊。例如某污泥资源化再利用PPP项目，对于“绩效导向”处于“有利（81-100）”的评价标准为“产出数量、规模很大，能极大程度增加市场供给，充分满足市场需求”，“较有利（61-80）”的评价标准为“产出数量、规模较大，能较大程度增加市场供给，满足市场大部分需求”（一般及不利可以类推）——究竟什么能称为“极大程度”或“充分满足”，在PPP项目识别阶段，仅凭借评审专家的主观臆断，很难保证定性评价的准确性。

针对上述问题，我们试图通过“将定性标准定量化”的方式予以解决，但是除了部分与当地实际情况有关的指标数据可以通过实地调研获取外，大部分定量化的标准制定需要项目所处行业的大数据支持，通过打造项目信息共享的综合平台，提升PPP项目咨询服务工作的效率与准度，应当是行业主管部门未来的重要工作之一。

二、定量评价存在的问题与应对

根据167号文的精神，现阶段的物有所值评以定性评价为主，定量评价尚处于“鼓励与探索”阶段，可以肯定的说，目前开展的物有所值定量评价存在一定误差，对于评判一个项目是否能够以PPP模式运作的话语权有限，这主要是由于以下问题所致：

1、167号文对于定量分析的计算指引存在瑕疵

我们理解中的定量评价，是在产出、付费机制等外部条件相同的情境下，衡量政府在两种不同模式（PPP与传统政府投资方式）下所承担的净成本的大小，成本小的则比较有利。按照167号文对定量评价的操作指引，PSC值由参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值与项目全部风险成本的现值构成，其中，运营维护净成本需扣除假设参照项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等；PPP值则等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值——那么问题来了，对于政府参股的，以使用者付费为主要收益来源的PPP项目（如文化旅游、养老等项目），政府以其参股比例所获取的第三方收入是否应列入PPP值的计算范围，167号文并未作说明——如果不计算，那么可以肯定的是，双方的产出绩效必然不在同一水平线上。

对于这一问题，我们希望能和其他遇到同样情况的第三方咨询机构共同探讨，我们目前可以肯定的是，按照167号文的操作指引，对于评价政府购买服务或可行性缺口补贴类的PPP项目（即政府方无法获得股权回报），可行性较高，但是对于评价依托运营，以第三方收入就能够实现合理回报的PPP项目，会存在一定误差。

2、折现率如何确定

此问题已基本属于“业内共识问题”，尤其对于合作期限不超过15年，且以政府购买服务为主要收益来源的PPP项目有着显著影响——通过折现率的“反复微调”，最终使PPP定量评价变成一场数字游戏——目前对于定量评价的共识性结论是，折现率越高，定量评价越容易通过，而这样的共识绝非“正能量”。

我们认为，出现这种情况的主要原因有两方面，一是财政部以同期地方政府债券收益率作为选择折现率的参照标准，这种标准存在的问题是，在“政府缺钱”已是不争事实的现状条件下，地方政府债券收益率（不超过4%）究竟能否用来衡量政府方真正的资金成本？二是对于PSC值与PPP值的计算口径出入过大，仅从数值分布来看， PSC值属于“大数值在前”，而PPP值属于“年度平均，略微上浮”，这就导致折现率越高，项目越容易通过定量评价的情况出现。

在167号文已明确规定用于测算PSC值的折现率应与用于测算PPP值的折现率相同的情况下，我们目前采用以政府债券收益率为参考，并且上浮一定比例的方式来确定定量评价的折现率，上浮的比例主要参考当地政策性银行对于公益类或公用事业类项目（不包含棚改类项目）贷款基准利率的浮动比率确定。

3、参照项目如何确定

167号文对参照项目的选择提出了两个选择标准：一是假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同的虚拟项目；二是最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同或非常相似的项目。目前，绝大多数PPP项目在进行定量分析时都以第一种方式选择参照项目，但是这种方式往往被变通为“总投入相当，只是变更了投资主体”，而缺少对于建设时间、实际成本节省或超支及融资成本的考量。

我们认为，随着各行业PPP项目的逐步开展与不断丰富创新，第二种标准将成为未来PPP项目进行定量评价的重心，而且以若干个相似项目作为参照系，通过设计地区间差异调整系数或项目差异调整系数的方式来打破167号文对于相同或相似地区/项目的限制，比较不同政府之间的投入与产出，不但更符合物有所值评价的初衷，也对于地方政府更具参考价值。

除上述问题外，对于风险的分类，以及究竟使用什么方式准确计算风险发生对于政府投入造成的影响，也尚无定论。我们认为，即便现阶段的定量评价存在诸多问题，但是仍有开展的价值——即使得出PSC值小于PPP值的评价结论，在定性评价能够通过的情况下，项目采用PPP模式操作仍具备一定可行性。

尽管现有的物有所值评价体系与操作方法还存在一些不完美之处，但是正如PPP项目打开了引入社会资本参与实体经济建设之路一样，它代表着一种理念或思路上的进步，因噎废食或缘木求鱼固不可取，唯有顺应潮流，上下求索，才能真正站在巨人的肩膀上，享受新一轮改革带来的“政策红利”。