BT 模式筹措公路建设资金的风险控制与防范_律师同盟服务内容包括：普法教育、律师信息、律师事务所信息、法制新闻、法律咨询、律师求职招聘、论坛交流等

［摘　要］本文首先将 BT 筹资模式运用到公路建设中的优势进行了说明，并将其与传统的筹资模式进行了对比分析；之后结合了 BT 模式筹资建设过程中遇到的问题，探讨了资金管理面临的风险，而且进一步针对当前资金管理面临的风险，提出相应的控制和防范措施。

近年来随着我国经济的不断发展，公路建设的规模和投资不断加大，从而带动了公路建设融资方式、建设模式和承发包模式的多样化发展。BT模式作为一种新型的筹资建设模式，已经被广泛运用于公路建设当中，由于公路建设投资额巨大，建设周期长，建设过程复杂，资金管理又为整个工作流程的重要一环，因此如何加强 BT 模式建设资金的管理，保证建设资金有效、安全使用就显得尤为重要。

BT（Build Transfer）模式，即建设 — 移交模式，是一种当今国际基础设施项目建设领域中被普遍采用的新型筹资建设方式，广泛运用于公路建设当中。BT 模式的实施是政府或政府授权的公司通过招标的方式，将拟建设的某个基础设施项目授予承包方，承包方是 BT 项目的主要投资方和建设方，由承包方负责该项目的投资、融资和建设管理，并承担建设期间的风险。项目建成竣工后，按照 BT 合同，承包方将完工符合质量要求的项目移交给政府主办方，政府主办方按约定总价分期偿还投资方的融资和建设费用，政府及管理部门在 BT 投资全过程中行使监管、指导职能，保证 BT 投资项目的顺利融资、建成、移交。

BT 模式公路建设资金管理的资金来源是承包方自己筹集的资金，这些资金包括自有资金、向银行贷款和其他社会融资。资金管理指公路建设项目按照建设内容、建设规模、建设标准、功能要求和使用要求等要求，建成并验收合格交付使用所需的全部资本支出与管理。资金支出费用主要包括用于购买工程项目所含各种设备支出，用于建筑施工和安装施工所需资金支出，用于委托工程勘察设计的支付，用于购置土地所需的费用支出，用于建设单位自身进行项目筹建和项目管理所花费的费用等。资金管理主要在于制定资金支出流通、周转、回笼、调配计划，对突发事故做资金准备，确保资金链的安全运行。这种模式的公路建设资金管理具有以下优点：

发展 BT 模式使产业资本和金融资本全新对接，形成了一种新的融资格局。它充分发挥投资者在融资和建设方面的优势，投资者采用 BT 项目公司股权、债权融资及项目融资等多种融资方式，融资功能强大，从多方面吸收投资企业的投资，灵活运用民间资本，改变以往融资渠道单一的局面。同时也使投资企业降低投资的盲目性，获得新的利润增长点，实现资本增值。

BT 模式项目的投、融资和建设单位多为联合体形式，高水平的技术人才和管理人员储备丰富，由于具有丰富的现场施工经验，使管理的目标及方向更加明确。建筑方既是业主，又是总承包单位，征地拆迁、管线改移、设计、施工及对外协调等工作全部由施工总承包企业负责，管理层次少，信息传递快，管理效率高。移交和付款具有强制性，政府主办方在项目竣工建成后，必须按约定付款赎回项目，减少投资方因项目政府迟迟不能回收而带来的资金管理损失。并且通过参与 BT 项目能推动工商企业与金融企业通过信贷、股权、人事等方式走向结合，改善企业法人治理结构，更好的为企业资金管理服务。同时政府主办方在建设期内不投入资金，只需要监督工程总承包企业在规定的时间内移交项目即可，也节省了大量人力、物力。

基于 BT 模式的公路建设可以引进先进的技术和管理理念，降低项目建设成本，缩短工期。由于工作量大，工程总承包企业可以给出最优惠的总体价格，总承包价格由工程施工造价、各项管理开支费用、合理的利润、风险费用、财务费用、国家规定的税收等部分组成，将是一个双方认可的合理的价格，以达到项目总体成本的控制。在 BT 合同工期的压力下，施工总承包企业可以调动设计、监理等多方面的工作积极性，大力进行设计优化，减少不必要的措施费用，使企业的利润空间向设计、外部关系协调等方向延伸，避免了通常模式下政府主办方、设计单位、施工单位相互扯皮现象的发生，大大缩短了工期。

在 BT 模式公路建设中，建设方按照政府的规划进行资金筹集和建设管理，项目竣工时，政府主办方按照回购承诺和回购担保的方式回收，支付以政府信用的支持，因此投资方遭遇的违约风险比较小，投资回收期限较短，能够获得稳定的投资回报；众多投资者以较少的资金，通过杠杆效应运作大项目，获得较高的投资回报率，无形中提高了净资产收益率；BT模式使投资单位、设计单位、监理单位、施工单位有机组合成为了一个整体，进行风险分担，使风险分配更合理。

传统筹资模式下，公路建设融资结构不合理，银行贷款的比例过高，虽然融资成本相对较低，但一定程度上存在债务负担和银行风险，过于依赖银行贷款，也将导致融资结构的“畸形”状况。除银行贷款外，公路建设资金一部分来自地方集资、贷款、发行债券、利用外资、转让经营权等多种形式，由于资本市场发育不健全和融资体制改革滞后，使得民间资本参与公路建设受到诸多限制，同时由于目前已经取消公路养路费、公路运输管理费、公路客货运附加费等相关费用，加之国省道干线公路收费站全部取消，使得干线公路投资渠道更为艰难，公路建设资金难以筹措，融资结构进一步不合理，国省道干线公路的发展举步维艰。

相关部门没有对工程投资进行很好的控制，投资核算缺少统一、规范性要求，资金多方支付，多方管理，会计核算成本项目归集标准不一致，未能准确完整系统地反映各种建设资金的耗费；公路基本建设会计核算办法与国际惯例有差距，行业性的会计核算内容口径不尽完善，管理费使用标准缺乏统一规范，费用开支随意性较大；工程变更较为频繁，工程价款结算与实际结算价格出入较大，尤其是随着经济的快速发展价格差异较大，导致总投资超过概算；建设单位擅自扩大建设规模提高建设标准，突破设计文件中已明确规定的规模和标准，从而使工程投资无法完全控制在概算以内。

由于公路建设资金数目比较大，流动环节比较多，资金使用管理不规范，造成资金使用盲目和违规，有些建设单位无视专款专用原则，将建设工程款被挪用于其他工程项目，比如用于一些违规搭车项目，转借、投资第三产业，违规安排概算外科研课题项目，从而挤占、挪用工程建设资金。同时将建设工程款用于项目外的用途，比如弥补行政经费的不足，还以前欠款、办公费、职工福利费开支等。这些截留、挤占、挪用建设资金的盲目违规现象将导致资金运行呆滞，影响公路建设进度。

制定的资金使用计划与实际脱节，出现过快或迟滞的现象，可操作性差；未建立健全资金支付内控制度，资金的使用和拨付，存在一定的随意性，缺乏制度的规范和约束；付款程序不规范，审核签批付款手续不健全，使得资金管理存在隐患；未严格执行计量支付制度，质量不合格或者工程进度不够就收到了大量的预付款，散失资金约束功能；工程款被拖欠，资金不能及时回收，给企业带来财务风险和潜在亏损，同时容易造成公路投资膨胀，资金运行恶化，陷入借新债还旧债的恶性循环；相关部门的配合度过低，较低的合作程度不利于对公路建设资金的使用与监管。

财务人员不采用银行转账系统支付，而是直接用现金支付工程款，违反银行结算办法，为日后出现纠纷留下了隐患；由于资金管理风险意识不强，常出现财务支付手续不全等现象，比如付款凭证缺少经办人签章或缺少发货票据，这在支付征地拆迁款方面尤为突出，这样财务部不能计入成本，致使工程结算时财务难于处理；资金财务人员专业素质不够高，不按照规定去执行资金管理，采取自己认为正确抑或者是就目前看相对有利的方式，导致财务工作混乱，同时为个人利益私自隐瞒，藏匿财政收入，无疑造成了贪污腐败现象的发展和蔓延。

风险问题是各个行业都不可避免和忽视的，特别是在公路建设中，在 BT 模式下，由于许多不确定的因素影响，使得资金管理面临一系列风险，主要是公路建设资金管理过程中涉及的项目审批、经营管理、成本、建设质量、完工、回购、法律与政策因素等风险。

BT 模式公路建设项目投资大，实施难度大，容易在项目审批环节中出现一系列问题，比如对项目的规划可行性研究不足，导致出现日后工程变更、项目停滞的问题；还有项目投标时对中标单位的资质等级、自有资金等审核不严，有可能被中标单位操作成“带资承包”，将投资风险转嫁给各转包单位或分包单位，易造成资金链断裂的风险，或者还存在对中标单位诚信考察不严，对承包方的融资信誉状况和近年的合同履约状况没有一个清晰的了解，最终选定的中标人的社会信誉很难有保证，给项目的顺利实施带来了隐患；BT 合同中双方的责、权、利不明确、不具体，产生合同纠纷。一旦出现这些项目审批问题将给公路建设资金管理带来难以挽回的损失。

公路建设涉及到房屋拆迁和征地，在这个过程中会出现群众工作没做好的情况，引起工程进度拖延和费用增加；施工过程中涉及水、电、气、通信、交通组织等大量资源和设施，由于不能很好的协调调配，增加额外资金支出；在资金调配过程中，会出现资金不能按预定程序及时到位的情况，影响整个项目的正常运作；工作流程没有得到严格的制度保证和制约，缺乏工程总体规范标准规划，造成工程超支，扯皮纠纷不断；管理职责界定不明确，相互交叉，出现多头管理的情况。

公路建设中，原材料的价格和劳动力成本占总成本的比重很大，因此随之原材料价格和劳动力成本上涨，必然给公路建设带来成本风险；施工条件变化引起的抢工、窝工、停工、返工、交叉施工这些因素进一步影响现金流，引起成本风险的增加；金融环境的利率和汇率波动，直接导致 BT 模式融资成本增加，增加还贷风险，在运营回购期影响项目回购成本；通货膨胀对 BT 模式带来的成本风险是显而易见的，直接关系到投资者资金及盈利的实际购买力；因 BT 模式的税收体制不明确，会出现施工环节缴纳营业税，回购环节重复纳税的情况，加大项目的运作成本。

由于 BT 公路建设项目工程建设由投资单位负责落实，因此建设项目的落实可能被细化，增加建设项目的分包，分包的施工单位良莠不齐，导致工程出现质量问题；施工单位不顾自身信誉，为了追求利益最大化，降低建设成本，从而降低工程建设标准，影响工程质量；施工时勘察设计深度不够，可能存在的技术风险，致使修好的公路出现断裂、滑坡的现象，使工程质量大打折扣；为了赶进度，政府主办方和公路建设承包方缺少有效的质量监督，使建设质量得不到应有的保证，从而影响资金的有效管理。

项目完工包括建设工程完成，验收质量合格，达到项目回购合同要求，然而由于对工程适宜性的把握不够、设计方案不稳定、施工条件不足、设计图延误、施工干扰与协调不及时、包方施工组织和管理存在不当、不可预见的因素干扰等一系列的原因使得 BT 模式公路建设面临工程延期的风险，使得项目建设进行投资回放，导致成本超支。同时由于工程质量的原因，影响工程完工的进度。这些完工风险的发生使项目不能产生预期的现金流量，从而影响贷款偿还期限，使建筑投资公司承担违约责任并引发项目回购风险。

由于建筑投资公司的原因导致项目不能如期交付，或者质量不符合要求，使得政府不能按期回购，从而引发项目回购风险；一些投资方为了套取银行资金，将特许权质押给多家金融单位，导致政府回购存在债务转嫁风险。由于 BT 模式公路建设没有以未来的项目经营利益作为投资回报，完全靠政府财力作保证，对政府财政资源的依赖度高，政府需要对回购资金做财政预算，如果政府信用发生重大变化，必然影响 BT 项目的回购，给投资者的资金安全和投资回报带来巨大的风险。

政策风险主要指国内外政治经济条件发生重大变化或者政府政策作出重大调整，公路建设是高投资行业，发展与政策变动紧密相关，政策变动会导致项目难以实现预期目标或者项目回购出现风险。BT 是一种新型、特殊的融投资方式，它是政府或项目主办人授权私人或企业投资者进行 BT 项目建设的协议，合同主体特殊，法律关系复杂，然而 BT 模式在国内运用的时间短，没有具体的法律支持，对 BT各方的职责、权利以及义务，不能给出明确规范的规定，因此一旦出现工程违规施工、交叉管理、资金被挪作他用、回购时限拖延等情况，法律不能提供有效的保障，给项目投资建设资金收益带来风险。

政府要认真细致研究公路建设项目计划书，对项目的可行性进行层层审核把关，严格审查投标企业的财物状况，分析投标企业近 3年的财务报表，了解其开发与投标工程规模相当的经验、融资信誉情况、对各种协议合同的履约状况、年盈利及年净现金流量情况，要求招标企业成立项目公司，其注册资金不得低于总投资的 35%，做到资金专款专用；签订合时，多次商讨，反复研究，对各自的责权有一个明确的规定，对具体的投融资回报、回收计量有一个清晰的说明，并规定详细的监督执行条款及防范资金管理风险的条款。

制定并落实资金内部管理制度，做到以制度管钱，以制度管事，尽量减少人为因素。按照项目管理规划调配资金用于工程建设，按合同协议约定和相关规定标准及时给农民支付征地、拆迁等补偿费用。考虑资本金与项目债务资金的比例，留存一部分资金确保满足突发事件的资金需求，并且合理安排债务偿还顺序及搭配短中长期债务比例，防止资金在各参建单位大量的沉淀，保证资金的流动性。严格防范资本金不能及时到位的情况，要求 BT 投资方提供有关融资证明比如银行保函及贷款及贷款承诺以确保资金到位。明确管理人员的岗位责任，完善各种工作流程，以控制经营管理中的资金安全风险。

对 BT 项目制定科学的成本预测计划，严格按照成本预算充分挖掘项目内部潜力，制定出目标成本，将项目施工过程中实际发生的各种成本支出与事前的预算成本进行比较，查看是否存在差距，分析差距的原因，查找预算出错的根源，及时调整成本预算。尽量采用较低价位的工程设计方案，以避免因建筑方案不合理而导致的停产返工损失。合理确定利率结构，按照市场利率情况选择固定利率和浮动利率，以规避利率风险。防范外汇汇率风险，与银行签订远期兑换合同，事先把汇率锁定在双方认可的价位。在成本预测制定中，充分考虑到通货膨胀因素，保障投资和盈利的实际购买力。完善税收征收体制，避免重复纳税。

公路工程质量控制是公路建设的关键环节，质量需要从严格程序做起，程序要从各个环节严格把关，没有严格的程序就没有合格的质量，完善监管体系，项目业主方需要建立监管机构，在工程现场实施工程质量控制，对总包方、分包商的工作进行质量控制和检查，抽查总包方的施工文件和施工记录。引入企业自检、社会监理、政府监督的三级质量控制体系，引入会计事务所、审计事务所等中介机构，对工程材料造价、建设成本审核，保证工程的质量。允许施工建筑单位对原设计进行优化，鼓励施工单位采用新工艺、新技术、新材料以保证工程质量。对重点部位进行详细的地质勘察，调查工程技术问题，做好必要的处置准备。减少因质量问题而导致的资金管理风险。

严格按照合同进度要求进行施工建设，加强对施工方施工设计和资金使用计划的合理性及可行性进行评审与论证，结合 BT 公路建设项目按照实际进度完成计划的概率和资金到位的程度，对计划设计提出改进建议和保证措施。定期对进度计划的执行情况进行检查、分析、评估，找出延长工期的原因，并采取修正改进措施。从现金或非基金储备中支出部分资金，增加人员和机械设备等资源的投入，保证按期完工。

避免回购风险首先应做到按期完工，保证项目如期完成。BT 项目回购模式需要考虑政府项目主办方的财政能力，项目投资额的大小等因素，对于政府财政丰裕和项目投资数额不太大的项目的情况，可以采用项目竣工验收合格一次付款回购；对于政府财政周转困难和项目投资数额巨大的情况，可以按项目总投资分次回购的模式，不同回购模式一般采用合同规定的价格或投资回报率，但考虑对 BT 承包方现金流量补贴。按照招标方与承包方之间签订的《投资建设合同书》，确定回购违约赔偿实施办法。建立担保体系，使得各方当事人环环相扣，关系更加紧密，分担违约风险，保证项目的顺利建成移交。

无论是招标方还是承包方，都要主动关心国内外的政治经济形势，及时采取措施进行资金管理调整。建立和完善与 BT 模式有关的法律法规，以使在 BT 项目的谈判中、签订中、履行中以及转让中能够寻求法律的支持，保证BT 项目资金管理的健康有序运行。

BT 模式在公路建设筹资中与其他模式相比具有明显的优势，但运用 BT 模式需要经历项目审批、招标、工程融资建设、移交和付款等诸多环节，投资量大，建设周期比较长，操作比较复杂，致使资金管理面临一系列的潜在风险，因此在 BT 模式下，政府和投资建造方需要在公路建设过程中不断积累资金管理和风险控制经验，不断创新，因地制宜，多策并举，积极推进 BT 模式在公路建设中的制度完善，打破资金管理经验不足的局面，确保利用 BT模式筹措到的公路建设资金合理、合法、合规、高效的运行，真正发挥其应有的作用，从根本上提高资金使用效益。